预警应急，哪些关节尚需精细化？

醉清风

进入冬季，雾霾隔三岔五就光顾一次。

在12月2日~4日京津冀及周边地区重污染天气过程中，环境保护部督查显示，京津冀及周边地区60个城市统一启动预警响应，首次实现了区域高级别、大范围预警应急联动。但是，督查也发现一些地方存在应急减排措施落实不到位、散小企业污染严重、面源管控不到位等问题。

从以往的督查结果来看，各地重污染天气预警情况参差不齐，存在的问题基本上都是预测预警能力不足、预警级别偏低、应急响应不及时、应急减排措施未落实、超标排放等。

翻看近年来的督查情况通报可以发现，在2014年的督查中就已经发现了这些问题。为什么到现在问题还依然存在呢？

是什么让预警应急措施落实不到位？

对预警认识不足，超标排放等行为长期存在，管理机制要改进

“近期重污染天气应急督查中发现的问题，并非是重污染天气才出现的情况，而是平时就一直存在的。”南开大学环境科学与工程学院教授、国家环境保护城市环境颗粒物污染防治重点实验室主任冯银厂说。

冯银厂认为，污染防治措施不落实、企业超标排放、偷排等行为是长期存在的，只是在重污染天气情况下，环保部门加大了督查力度，让问题更加凸显。无论是政府还是企业，对环境保护与经济发展之间的关系认识不足，这是导致问题发生的根本原因。

“违法成本低导致一些企业片面追求经济利益，忽视了自身的环境责任。”冯银厂说，2015年新修订的《环境保护法》开始实施，2016年又实施了新修订的《大气污染防治法》，这些法律加大了对环境违法行为的处罚力度，为解决超标排放、偷排等行为提供了重要的法律保障，但长期积累问题的彻底解决需要时间。

国家重点大气专项“区域大气复合污染动态调控与多目标优化决策技术研究项目”课题负责人之一、北京美科思远环境科技有限公司总经理赵晴认为，地方的预测预警能力不足是造成一些地方预警级别偏低的重要原因。

“目前，我国基本上每个城市都能获取空气质量监测数据，监测能力已经有很大的进步。”赵晴说，在这样的监测能力支持下，近几年全国各地也陆续建立了空气质量预报预警平台，大部分省市具备对未来3天空气质量等级的预测能力，但是有些城市对污染强度预测的准确度却依然不足，导致重污染天气过程来临时会出现预警级别低于实际的情况。而预警级别的确定又直接关系到采取哪些具体的应急响应措施，从而导致应急措施有效性打折扣。

在中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴看来，重污染天气预警应急之所以会出现落实不到位等问题，一方面是因为对空气重污染预警关注度不够，认识欠缺导致的。另一方面，在一些管理机制上还有改进空间。比如，重污染天气应对时，要求企业停产限产，容易出现一刀切问题。由于某些行业的生产特点，有些企业停产比较困难，不利于措施落实。如何让企业的应急减排方案和实际的生产状况科学结合，是重污染应急措施能够被有效实施的基础。

哪些有提升，哪些待改进？

预测预报准确度大幅提升，预案实施效果尚缺乏量化评估，有待改进

环境保护部办公厅近日印发的《关于扎实做好今冬明春大气污染防治工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地妥善应对重污染天气，着力提高预测预报的准确性，着力提高应急预案的可操作性，着力提高应急联动的同步性，着力提高应急管控的针对性。

实际上，预测预报的准确性目前已经有了比较系统的技术支撑。今年10月以来，环境保护部上收了京津冀及周边80个国控空气质量监测站点，并组织中国环境科学研究院和中国环境监测总站建立了集成12个颗粒物成分站、31个激光雷达、1台移动走航车和2+18城市手工采样的颗粒物组分科学观测网。早在2013年中国环境监测总站成立了预报中心，充分借鉴国内外先进的数值预报和人工订正技术，手段不断完善，在过去多次重污染预报过程中积累了丰富的经验，重污染过程预报的准确率越来越高，提前发现污染过程的时间也越来越早。目前，在污染时间、时长和污染程度等方面预测预报的准确性都已经大幅提升。

针对以往发现的问题，《通知》提出，做好应急预案修订工作，突出应急预案的针对性和可操作性。明确污染物应急减排比例，通过依法实施重污染企业停产的方式将污染峰值降下来。细化减排措施，明确各级别减排措施的具体工艺流程和停限产设备，同时实施动态更新。强化重污染天气应对的实时评估，实现精确打击，推动应对工作由过去“大水漫灌式”的减排方式转变为精准减排。供暖季期间，各地对每一次重污染天气同步开展保障效果评估，追因溯源，科学评价措施实施效果，根据污染组分和气象变化，及时提出防控建议，调整污染防控重点，优化督查方向。

但是，提高应急预案的可操作性，做到实时评估、实现精确打击并非易事。

解洪兴认为，解决重污染天气应对中存在的问题，目前最大的困难是决策支持不够。要实现重污染天气科学预警、有效应对，首先需要调查清楚地方的污染源，了解地方的污染特征，同时还要了解污染物传输情况。这需要有科研团队做依托，但对于地方尤其是市、县一级，非常缺乏这样的科研团队。

赵晴也有着类似的看法。“全国大部分城市普遍缺乏本地化的排放清单，导致空气质量数值预报模型输入的排放数据存在较大不确定性，因此，很难通过模型准确评估一个地区的污染程度和应对措施的有效性。”

怎样让预警应急更有效？

功夫下在平时，制定本土化、个性化方案

怎么做才能让预警应急更加有效？

在解洪兴看来，重污染天气应急应该是管理的一部分，污染源清单、重污染天气应急、联防联控，都应该纳入管理体系，形成固定的团队、成熟的模式。

“重污染天气应对措施实际上包括减排和减少暴露两类。”解洪兴说，从减排方面来看，近年来出现的APEC蓝、阅兵蓝等表明，大型活动期间采取的临时措施减排效果可观。要让重污染天气应对措施有效，就需要依据地方污染特征、企业特征，制定更加本土化、个性化的方案。

从减少暴露、保障人群健康来说，应该呼吁幼儿园、中小学安装空气净化装置。

同时，重污染天气时，医疗资源配备也应跟上，尤其一些与空气污染相关的呼吸系统以及心脑血管的疾病。在医疗资源有限的情况下，可以考虑更好的发挥社区医院功能，提升对与重污染相关疾病的诊断和治疗能力。

对于重污染天气的企业减排，解洪兴建议，可以让企业根据自身特色，自行编制重污染天气时的减排计划。

“在这方面，国外已有比较成熟的经验，我们可以借鉴。”解洪兴说，企业提交重污染天气应急预案后，交由环保部门评估、审批、备案。如果重污染天气发生时，企业没有按照预案实施相应的减排措施，则要承担法律责任。

为了实现精准减排，赵晴建议，可以基于动态的排放清单绘制城市污染地图，为地方制定有效的应急预案提供污染数据和排放基数。同时，地方政府的调控管理能力非常重要，需要在现有预测能力的基础上，形成重污染应急管控效果的研判能力，在每次发生重污染之前对将要实施的措施进行模拟推演和效果评估。而在预警之后，对效果进行跟踪评估，及时调整预案。

目前，京津冀及周边区域20城市已经实现了统一预警分级标准。环境保护部还组织有关专家和地方集中开展空气质量预测预报会商，并根据会商结果向各地推送差异化的重污染天气预警建议，明确地方政府应急启动时间和级别。针对12月2日~4日以及12月10日~12日的京津冀及周边地区重污染过程，环境保护部都及时向各地发出了预警提示。

现在，环境保护部正在对一些地方的应急预案进行评估，在重污染天气应对之后，还会对每次应急的效果进行评估。根据评估情况，以及各地的污染物变化情况，将督促地方每年根据实际情况修订应急预案。

“预警应急只是重污染天气时采取的临时措施，不能依靠预警来解决所有污染问题。”在冯银厂看来，因为重污染天气影响大，因此，发生重污染时，全社会的关注度都很高，但是平时的关注度远不及重污染天气发生之时。

“更重要的还是要将功夫下在平时，不断降低大气污染物的日平均浓度，最终实现空气质量达标，即使在出现不利气象条件的情况下，也不会发生重污染。”冯银厂说。

预警五问

环境保护部为何发出预警提示？

《大气污染防治法》第九十三条规定：

国家建立重污染天气监测预警体系。

国务院环境保护主管部门会同国务院气象主管机构等有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府，建立重点区域重污染天气监测预警机制，统一预警分级标准。可能发生区域重污染天气的，应当及时向重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府通报。

省、自治区、直辖市、设区的市人民政府环境保护主管部门会同气象主管机构等有关部门建立本行政区域重污染天气监测预警机制。

面对提示地方应如何响应？

环境保护部《关于做好重污染天气应急预案修订工作的函》中明确规定：

当预测可能出现3天及以上重污染天气时，应按空气质量预报结果上限确定预警级别。可能出现长时间、大范围重污染天气时，应根据上级预警提示，结合本地实际确定预警级别。

地方政府可否责令停产？

《大气污染防治法》第九十六条规定：

县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。

应急响应结束后，人民政府应当及时开展应急预案实施情况的评估，适时修改完善应急预案。

应急措施怎么确定？

应急措施通常包含健康防护引导措施和减排措施两类，其中，减排措施要在保障城市正常运行的前提下进行。这里以《北京市空气重污染应急预案》为例：

当启动蓝色预警时，应急措施包含健康防护引导措施和倡议性减排措施两类，不实施强制性减排措施。

启动黄色预警、橙色预警和红色预警时，应急措施包含健康防护引导措施、倡议性减排措施和强制性减排措施3类。

停工停产等所有强制性减排措施，均在保障城市正常运行的前提下进行。