规划环评实施空间管制探析!

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     我国于2003 年建立规划环评制度，针对规划等产生的累积效应和协同效应开展评估，从决策源头防止环境污染和生态破坏。规划环评历经十余载的发展取得了一定的经验和效果，在最初引导和启发性技术规定的基础上不断深化和完善，特别是在规划环评技术导则中提出了生态敏感区的环境保护、空间准入符合性分析等要求。现阶段是我国面临绿色转型的关键时期，在现有环境管理手段对发展转型、产业升级及空间管制能力不足、手段不多和效果不佳的窘境下，规划环评作为环境保护参与宏观决策的重要途径，承担着优化产业布局和结构升级的重任。为更好地推动空间管制在规划环评中的实施，本文结合以往规划环评工作经验，在对我国现有空间管制体系分析的基础上，总结规划环评中空间管制的现状及存在的问题，探讨规划环评落实空间管制的关键方法。
1 我国空间管制制度的发展现状
1. 1 空间管制的概念及作用
空间管制理念来源于美国的增长管理( Growth Management) 理论，其核心思想为把握城市开发的地点、时机和程度，以解决城市化过程中产生的环境问题。Douglas Porter提出了城市增长管理和规划的主要目标，即管理和控制城市增长的区间和特点，保护自然资源、环境质量和生态特征，提供有效的公共基础设施。Eben Fodor 归纳了规范城市增长技术方法，例如城市增长界限、扩界限制、环境影响评价等。就概念而言，空间管制是在一定区域范围内，
综合考虑社会经济发展需求、资源承载力、环境容量底线等因素，划定不同保护级别和发展特性的分区，并制定分区开发标准、控制引导措施和保护规程及目标，是协调保护与发展之间的矛盾、实现空间资源均衡发展的管理方式。空间管制的本质是控制城市的无序扩张、保护城市良好的生态资源与环境。

1. 2 空间规划与空间管制
我国现行的规划体系按照行政层次可分为3 级:国家级、省( 区、市) 级、市县级规划，按照功能可分为3 类: 总体、专项和区域规划。国民经济和社会发展规划是统领规划期内社会经济发展各领域的总体规划; 专项规划是在特定领域实现特定目标的规划，例如土地利用规划、城乡规划、产业规划、环保规划等; 区域规划是对特定地域范围内经济和社会发展的总体部署，例如京津冀都市圈综合规划。其中，具有法律和制度基础、涉及全局又分属不同主管部门的空间规划主要有城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划和环保规划中的生态功能区划4 类。现有空间规划体系呈现多元化状态并各具特点，空间管制是各类规划都在强化利用的手段，但各空间规划出自不同的行政部门，法律地位不同，且不同空间规划的目的和手段也有所差异，形成了“多头编制、多规管控、空间打架”的问题，空间规划协调难问题突出。从解决空间规划冲突的视角，相继演化出“多规合一”和“多规融合”等概念和试点。

2 规划环评空间管制目前存在的问题

空间规划主张强化规划的空间维度，引导空间发展方向，对空间资源实施管制。规划实施的手段正是空间管制。当前，我国社会经济发展面临着以下4 个方面的问题: 第一，工业园区开发建设成为各地经济发展的重要内容，园区建设泛滥，出现了遍地开花的现象。第二，随着园区的成熟，很多园区已从工业区向社区转化，产城融合有利于实现就业、居住和生活的和谐统一，但在早期规划和评价中，工业园区以单一工业功能为目标且未注重空间管制，同时在发展中也存在城市包围园区的情况，导致环境问题频出。第三，随着高速铁路的发展和农村城镇化进程的加快，我国工业面临着新的布局调整，一批新的工业园区在崛起前必须从空间管控、资源总量管控、环境容量管控三方面落实规划环评。第四，在我国结构和布局调整的档口，面临着以资源和环境为高压线，需扭转部分地区不顾资源和环境承载力进行无序布局的局面。《规划环境影响评价技术导则总纲》( HJ 130—2014) 提出要分析规划布局与主体功能区划等空间管制规划的符合性，但并未明确提出空间管制的概念及要求。实际工作中，规划环评中的空间管制主要体现在选址合理性与布局合理性，主要采用叠图的方法来进行分析。当前，规划环评空间管制主要存在以下几个方面的问题。

2. 1 面临规划失范的挑战
根据《规划环境影响评价条例》，土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业等“一地、三域和十个指导性专项规划”需要进行环境影响评价。土地利用规划等法定规划有其配套的规范性要求，但我国目前存在着非法定规划泛滥的现象。规划及规划编制存在着“规范性”和“有无必要性”问题。因此，规划环评面临着“规划失范”的挑战。

2. 2 信息壁垒及沟通不畅
( 1) 行政部门间信息沟通不畅。规划具有涉及较多政府行政部门的特征，由于各部门之间存在信息壁垒，同时行业专项规划的公开性不够以及规划图集信息缺失，导致行政部门间信息沟通不畅。不同空间规划制定的目标和技术基础不同，划分标准难以度量，城镇体系规划与资源环境规划各规划体系内部和规划体系之间存在着多规乱象，空间尺度混乱，管控措施或模糊或冲突，边界难以确定，很难落实到规划环评中。

( 2) 规划空间管制信息沟通不畅。由于历史和制度原因，不同规划的主管部门各自为政，并以自身利益为主。部门沟通问题和利益协调上的困难导致同层级的规划环评空间管制各自独立，不能发挥协同作用，不同层级的规划环评间交流不畅，规划环评的空间管制建议进入下一层级相关规划的渠道不畅通。

空间管制基础信息资料收集工作难度大，导致规划环评与相关规划在空间协调性上力不从心，使评价单位和环境管理部门难以获得空间管制的基础信息。多规合一是解决多规划空间打架的有效手段，目前我国已开展了多规合一的试点。通过多规合一，实现原多个规划确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致。

2. 3 缺乏跨区域/流域会商
《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见( 试行) 》( 环发［2015］179 号) 发布前，规划环评都是各行政区内部的事情，单从某个区域来看，布局符合各种资源、环境约束，但从大的区域来看，则出现上游的排污口临近下游的取水口等类似情况，导致流域相邻功能区段的用水矛盾。而各区域为保证本区域的环境质量，很容易将污染项目布局在边界地带，则可能出现每个规划都是合理的，每项规划环评都是依法依规进行的，但是总体空间管制却失效，资源消耗压力增大，环境恶化，抑或是规划本身的合理性存在问题以及规划环评违规操作等。

2. 4 缺乏配套技术支撑
我国早期的规划环评空间管制局限于不同层级规划的协调性分析、空间叠图分析等。2016 年环保部在《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见( 试行) 》( 环办环评［2016］14 号) 中首次明确提出了空间管制的要求。目前规划环评存在就项目论项目、就规划论规划的问题，不能从宏观上把握问题的实质。规划环评中的空间管制评价仅处于概念化阶段，有力推动“三条铁线”制度的实施，还需根据各类规划的特点，制定具有针对性和多样性的空间管制指标体系和技术方法。缺少指标体系和技术方法等配套技术支撑，严重阻碍了“三条铁线”制度的实施。

2. 5 落实情况无法保障
首先，规划环评中空间管制评价流于形式。由于部分部门法规意识不强，对规划环评的认识不足，使规划环评流于形式，技术水平差，难以保证评价的科学性。或者规划环评注重的长期的、全局的环境目标和生态效益与地方或部门发展目标相冲突，在地方利益的胁迫下甚至沦为区域开发的路条，不能起到在规划阶段从选址、布局、规模、结构等方面调控的目的，仅提出一些末端的减缓措施。

其次，环保部门对于规划环评具有部分“审查权”，“一地三域”开发利用规划环评篇章无须环保部门审查，设区的市级以上人民政府审批的专项规划的环评报告书由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组进行审查，规划最终由地市级以上政府或行业主管部门审批，审查意见采纳情况只需说明即可，空间管制等规划环评阶段的措施和建议在规划审批中的落实情况无法保障。

3 规划环评落实空间管制的关键要素

规划环评是加大国土整治、落实主体功能区规划的重要手段，从区域、流域宏观层面和长期效益出发，规范、协调“三生空间”的开发，落实分类保护，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

3. 1 确立规划与规划环评空间管制的法律地位
规划是规划环评的评价对象及发挥作用的载体，因此首先应明确规划的定位、作用、目标和法律地位。环评空间管制是环境准入的具体体现，通过环评审批落实。规划环评空间管制的突出作用是将各个层级不同领域的政策主体进行有效衔接，解决开发建设活动与环境保护的冲突。规划环评空间管制是规划实施的前置约束性条件，应将规划环评空间管制以法律条文的形式进行明确规定，从而为其有效实施提供法律支撑。

3. 2 明确规划环评空间管制应用的重点对象
结合我国空间规划体系现状及工业园区发展过程中存在的问题，确定规划环评的空间管制分为大区域国土开发利用规划和小区域国土开发利用规划两个层次。省域规划及跨省域规划作为大区域国土开发利用规划，园区级规划作为小区域国土开发利用规划，市域规划及县域规划作为中间尺度国土开发利用规划，中间尺度规划视其辖区大小参照大区域国土开发利用规划或小区域国土开发利用规划环评的空间管制。

( 1) 大区域国土开发利用规划: 城镇体系规划、
土地利用规划、资源开发利用规划、流域规划、区域开发规划中，通过环评整合主体功能区规划、生态功能区划、环境功能区划、环境敏感区、重点生态功能区、生态红线，按重点保护和敏感区域的等级划定限制级别，即将主体功能区和生态功能区划落地执行，使生态用地红线得到有效保护，将环保规划融入上述规划体系中，实现规划由“建设规划”向“控制建设的规划”转变，对资源和环境由“对建设的限制条件”转变为“区域发展重点保护对象”。

( 2) 小区域国土开发利用规划: 园区开发规划中，通过环评对开发区域的选址进行管制，以资源环境要素为主导因素之一，指导园区内的布局。

3. 3 明确规划环评空间管制的广度和深度
我国战略环评的理论方法主要是在学习国外经验的基础上探索实施。空间管制方面，在考虑土地公有制国情的基础上，仍需借鉴国外规划环评空间管制的管理经验，梳理国外规划环评实施空间管制的流派与类别，分析其适用条件、技术方法，并结合我国规划体系和土地公有制，明确实施规划环评空间管制的范畴以及不同类别规划环评空间管制的评价深度，提出不同层次、不同体系的规划落实空间管制要求。

3. 4 建立规划环评空间管制的评价方法
( 1) 明确空间管制考虑的要素，建立针对性和多样性的空间管制指标体系。资源和环境要素具有时间和空间分布特征，不同要素对不同类型的开发活动的响应方向和程度亦不相同，并且不同要素随经济发展水平、管理需求、技术条件、目标与价值取向的不同而变化。依据长期利益大于短期利用、区域利益大于局部利益、具有直接或潜在重要性的因素不因技术手段不足而忽略，以及经济影响最小化等原则，确定各类规划环评空间管制要素和指标。

( 2) 确定评价方法。规划环评保护的对象是复杂的系统工程，在实际工作中需要通过数学的方法将复杂系统进行简单化处理，筛选出代表系统典型特征的指标，在评价过程中通过对指标进行赋值，采用如矩阵分析法、标准定位法等方法分析特定空间的特征，并采用熵值法、主成分分析法、聚类分析法、叠加分析、缓冲分析等方法确定区域集合。

( 3) 明确管制类别和管制要求。目前不同空间管制规划的管制类别和要求存在差异，如主体功能区划将国土空间划分为四类，生态功能规划分为三级，城乡规划划定为四区，并分别实行不同的管制要求。规划环评空间管制体系应梳理不同规划体系的空间管制类型及要求，以资源环境要素为约束性条件，提出最为严格的管制要求。此外，规划环评作为规划审批的要件，受到各级政府的重视，但规划环评的作用不能沦落为项目环评准入的路条。虽然在法规上提出了后评估，但到具体操作层面上缺少相关规定，也鲜有案例。建议建立规划环评空间管制的验收、监督和后评估体系。

4 结语

规划环评中的空间管制与规划体系相对应，我国的规划存在多主体、多目标、多层次、条块分割、交叉罗列等现象，这些问题也必将传递到规划环评空间管制上，导致规划环评空间管制难以落地。为了解决这些问题，建议采取以下相应措施: 第一，明确具体什么样的规划应该做什么样的空间管制，选择的规划环评空间管制边界应清晰、一定时期内稳定而不僵化; 第二，建立空间管制评价规范和适用的技术方法; 第三，建立规划环评空间管制的验收、监督体系; 第四，建立后评估体系; 第五，论证将编制规划环评报告作为环境管理部门的一项行政职能，确保环评报告能不受规划编制单