环境监察和环境执法职能如何分置？

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环境监察与环境执法的内涵及特征
“执法”指以国家的名义对社会生产生活进行全面管理的过程中，国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。执法对象可以是企业，也可以是公民个人。“环境执法”则主要是指环境执法机构依法对企事业单位环境行为进行监管执法的活动，也就是环保系统内部常用的“查企”。
“监察”指对国家行政机关或工作人员的监督（督促）考察及检举。《行政监察法》总则第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。一般认为，在我国监察特指设立在各级政府内的专司监察职能的机构，依法对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、规章、政策、履行职责的情况进行检查、监督，对行政违法、违纪行为实行纠举、惩戒的活动。
      2016年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提出环境监察和环境执法职能分置，上收环境监察，下移环境执法。这既有利于更加聚焦地搞好“督政”工作，也有利于明确环境执法机构性质，聚焦“查企”。

环境监察和环境执法分置的必要性


      落实十八届五中全会关于环保体制改革要求的具体部署

习近平总书记在党的十八届五中全会上提出，“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要是指省级环保部门直接管理市（地）县的环境监测监察机构，承担其人员和工作经费”。此处表述中先讲监察执法，后讲上收监察，对环境执法的要求是增强权威性、统一性、有效性，说明中央对环境监察和环境执法是区别考虑的，所安排的改革路径也是不同的。因此，要清晰界定两者的改革边界，在环境监察上收中，不能扩展到环境执法。

    环境监察与环境执法分置，有利于“督政”和“查企”职能的各自归位

由于过去没有赋予环保部门完整的行政执法主体资格，因此，地方将主要负责环境监管执法的机构称之为“监察总队”“监察支队”“监察大队”，从而导致环保系统习惯性将环境监察与环境执法两者混淆，形成认识上的误区。由于机构名称和职能不匹配，地方环境监察机构并未承担对政府及其部门履行环保责任的“督政”工作；也因执法资格、执法身份的制约，在“查企”时权威性不足，执法上存在进门难、处罚难等问题。

    如果将实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，将带来一系列影响

首先，将目前实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，会造成地方缺少执法队伍对企业进行监管执法，在实际中会出现地方上交环保责任的情形。第二，若监测监察执法全部上收，地方环保系统将缺失了“眼睛”和“腿”，没有人手和力量，将使环保局处于“空转”的状态，与三中、四中全会等一直倡导的加强基层执法力量精神相违背。第三，如果将这些承担执法任务的人员全部上收，改革难度和阻力较大。目前地方监察执法人员超过7万人，其中河南、河北、山西三省约占50%，仅河南省就超过1万人。第四，改革后执法责任难以落实，省级环保部门也难以应对集中上交的行政处罚、行政复议等工作。